ESTUDIOS DE CASO Nº 5 NCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES EN BOLIVIA: UNA CONFRONTACION ENTRE LA TEORIA Y LA PRACTICA

Las políticas públicas pueden ser conceptualizadas simplificadamente como una cadena con diferentes eslabonamientos o etapas: la formulación, la implantación y el impacto o resultados. En cada uno de estos eslabones, se encuentran agentes económicos: los tecnócratas, los burócratas y los empresarios privados. Optar por una política pública en el primer eslabón es parte de un proceso muy complejo de toma de decisiones, puesto que se afectan a todos los agentes, a todo un país. En la formulación específica de políticas de promoción a las exportaciones no tradicionales, se observan dos espectros de decisiones. Por un lado, la alternativa de intervenir o no en el comercio exterior. Por otro, las modalidades u opciones. ¿De qué depende que se opte por la «intervención» o por la «no intervención»? ¿De qué depende que se adopte un proceso «selectivo» o uno «general» de promoción de exportaciones? Existen muchos factores técnicos, políticos y administrativos que inciden en la elección de las diferentes opciones, pero, en este trabajo, se muestra la evidencia empírica de que uno de los factores determinantes es la «percepción» que tienen los tecnócratas sobre cómo son y actúan los demás agentes de la cadena de las políticas públicas. Es decir la «percepción» sobre el accionar de los burócratas y los empresarios privados. Esta «percepción» de traduce en última instancia en relaciones de «confianza» o «desconfianza» entre los diferentes actores. Luego de que se toman las decisiones sobre la forma o modalidad de promocionar las exportaciones, los tecnócratas esperan ex-ante obtener determinados resultados e impactos, pero ... ¿Se obtienen estos resultados ex-post?. De la evaluación de tres políticas de incentivos, el Régimen de Incentivos y Fomento a las Exportaciones No Tradicionales (RIFENT), el Certificado de Reintegro Arancelario (CRA) y el Certificado de Devolución de Impuestos (CEDEIM), surgen al menos dos lecciones concretas: la primera, que una misma política de «texto» aplicada en diferentes contextos produce distinto impacto; la segunda, que a menudo políticas que aparentan bien diseñadas ex-ante dan pésimos resultados ex-post. Existe, entonces, una brecha entre la teoría y la práctica. ¿Qué factores la abren o cierran? La consideración de algunos fenómenos no económicos, como las interrelaciones sociales, permite acotar la predictibilidad de las políticas comerciales en particular y de las políticas públicas en general. Nuestra evaluación muestra un resultado común: en los tres casos las exportaciones no tradicionales respondieron positivamente a los incentivos, pero sus efectos fueron diferentes en cuanto a la consolidación del crecimiento en el largo plazo, las características de las exportaciones impulsadas, la eficiencia en el uso de recursos, el grado de corrupción y la eficacia de los procedimientos administrativos. La mayoría de los factores que incidieron en esta diferencia provienen, curiosamente, del ámbito político: la fortaleza o debilidad del Estado, la voluntad política, la incorporación de empresarios privados y agentes operativos estatales en la formulación de la medida, la coherencia estatal y, sobre todo, las relaciones regulares y 2 retroalimentadoras entre el sector público y el sector privado.