ESTUDIOS DE CASO Nº 90 IMPACTO DE LOS RECURSOS HIPC Y PNC EN LA GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE BOLIVIA

En Bolivia, el inicio del proceso de descentralización con la Ley de Participación Popular de 1994, ha promovido un mayor protagonismo de los gobiernos municipales, ya que se les han transferido recursos económicos y mayores responsabilidades. Hasta ahora los mecanismos de asignación de recursos han funcionado con criterios de equidad al priorizar o compensar a los municipios con mayores índices de pobreza. Sin embargo, los incentivos de las autoridades locales para mejorar su gestión son mínimos. El problema que constituye materia de este estudio de caso se refiere a la ineficiencia de los mecanismos de transferencia de recursos como incentivos para la gestión fiscal de los gobiernos municipales de Bolivia. Su objetivo principal es analizar los impactos de los recursos de alivio de la deuda (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) y PNC (Política Nacional de Compensación) en la conducta fiscal de los gobiernos municipales. Para este propósito se examinó el financiamiento de los 314 municipios del país, clasificados en cinco grupos según el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). El análisis empírico utilizó el modelo de datos de panel para una regresión múltiple condicional que permite observar el comportamiento de las variables Coparticipación y PNC, durante el periodo 1995-2003, e HIPC entre 2000 y 2003. Se asumió como hipótesis que las características del sistema de transferencias de los recursos HIPC y PNC generan pocos incentivos para mejorar la conducta fiscal de las municipalidades, debido a que hay un efecto sustitución en los ingresos tributarios municipales. Los gobiernos municipales prefieren recibir transferencias antes que enfrentar los costos de recaudación fiscal u optimizar los recursos de coparticipación como medio de financiamiento sostenible. Los resultados muestran que no hay suficientes evidencias para rechazar la hipótesis. El coeficiente de regresión parcial -1,094 de HIPC indica que si la influencia de la variable Coparticipación y PNC se mantiene constante, conforme el HIPC se incrementa en 1% en promedio, los ingresos tributarios locales disminuyen en 1,094%. El efecto es similar con los recursos PNC: esta vez la disminución es de 0,89% en los ingresos tributarios locales por el incremento en una unidad porcentual de las transferencias PNC. Esto explica el efecto negativo de los recursos HIPC y PNC sobre la conducta fiscal de los gobiernos municipales. No obstante, el efecto es diferencial según el grupo de pobreza a que corresponde cada municipio, ya que las variaciones descritas se reflejan en los grupos extremos: en aquel clasificado como "no pobre" y en el que tiene mayor incidencia de pobreza. En consecuencia, los actuales criterios de equidad que se aplican para transferir recursos deben complementarse con criterios de eficiencia. Es decir, aplicar mecanismos que permitan premiar la gestión de los gobiernos municipales. Con este fin, se propone generar un sistema de «recursos concursables» para el 30% de las transferencias HIPC y PNC, donde los municipios deben cumplir ciertos requisitos (indicadores de eficiencia) para acceder a un determinado porcentaje de los mismos. Para ello se estructuró un índice de gestión de desarrollo municipal que incentiva la eficiencia en la transferencia de recursos.